以工代赈是指政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接赈济的一项扶持政策。2023年，国家发展改革委修订《国家以工代赈管理办法》，标志着以工代赈由一项专项扶贫政策转变为针对欠发达地区和低收入人口，集就业促进、基础建设、应急救灾等功能为一体的综合性帮扶政策。

国家发展改革委每年下达以工代赈中央专项资金，并推动国家重点项目、农业农村基础设施项目实施以工代赈。2024年，中央下达以工代赈专项投资115亿元，实施2726个投资项目。与此同时，随着以工代赈的持续深入推进，实施项目同质化、带农效果短期化、利益联结松散化、监督管理粗放化等问题逐渐凸显。

把以工代赈作为保障群众就业、促进农民增收的重要举措，需构建全链条治理体系，从优化顶层设计、完善实施机制、加强利益联结、强化监督考核四方面入手，健全以工代赈项目实施长效机制，确保“赈”出实效。

一是强化顶层设计，做好项目谋划。建立多部门协同机制，鼓励各部门使用以工代赈方式实施重要项目，形成政策合力。统筹安排以工代赈专项资金、乡村振兴衔接资金、东西部协作资金等多渠道资金，结合农业产业发展规划、乡村建设目标、城乡发展布局，系统谋划较大规模项目，切实增强项目实施效果。充分发挥财政资金的杠杆作用，吸引社会资金投入以工代赈项目建设。实施项目库管理制度，提前谋划论证，制定项目实施清单和储备清单，做好建设规划管理。

二是拓展项目范围，完善实施机制。在实施领域方面，探索向易地搬迁集中安置区、极端天气灾后重建区等特殊领域延伸，支持安置区运营管护和受灾地区灾后重建。在项目类型方面，在保持农田水利、村组道路等传统基建生产性项目的基础上，探索将人居环境整治、新型基础设施建设、公益性资产管护等内容纳入以工代赈实施范围，综合运用灵活多样的用工方式支持群众就业，不仅更好满足基层公共服务需求，也提高群众就业持续性和稳定性。在激励机制方面，探索建立劳动积分兑换机制，积分可用于技能培训或生产资料兑换，丰富多元化奖励形式。

三是优化带农机制，加强利益联结。扩大适宜纳入项目受益人群范围，允许将退役军人、待业大学生纳入用工计划。开展长期技能培训，探索“以工代训”机制，在工程建设中制定培训计划，分类培养就业人员长期技能，设置基础型、技能型、管理型三类岗位，实施“精准培训”，提高务工人员长期技能水平。探索实施具有一定技术水平的项目，或在相关工程建设中引入高技能岗位，提高就业人员技能水平的同时，保障项目质量。创新“务工就业+参与分红”的利益分享机制，让参与建设者变为项目经营者，确保可持续增收，对于大龄劳动力，可重点开发乡村管家、非遗传承等“银发岗位”。

四是严格资金监管，健全考核机制。规范资金使用，加强资金流向监管，实行“专项账户+联审联批”支付制度，确保劳务报酬按月足额支付。实行劳务报酬台账和工程进度台账“双台账”联动管理，确保资金流向真正参与项目建设的就业人群。完善全链条监管考核机制，探索“以效定补”方式，不仅考核工程进度与资金拨付率，也将人力资本增值、产业带动效应、联农带农效果等纳入考核体系。建立项目实施预警机制和评价结果运用机制，将项目监管情况、劳务报酬发放率、带动就业人数等作为项目预警指标，进行综合评价，并将评价结果与下年度资金分配直接挂钩，提高以工代赈项目资金使用效率。（作者系中国农业科学院农业经济与发展研究所副研究员）