1、引言

2023年，《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）修改列入十四届全国人大常委会立法规划，将于任期内提请审议。同期，日本启动并完成对其农业基本法——《食物、农业、农村基本法》的全面修订，于2024年6月5日生效实施。中日农业有很多相似之处，研究日本农业基本法修订情况，对于修订中国《农业法》具有借鉴意义。

2、日本农业基本法的立法沿革

20世纪50年代，日本经济增长进入快车道，但受快速工业化和城镇化冲击，日本农地面积和农业人口快速减少，农业生产呈现“三低一弱”局面，即粮食供给能力低、小规模农业生产效率低、农民收入低（城乡居民人均收入比为2.9∶1）和农产品国际竞争力弱。为推动农业适应快速发展的工业化，保持工农业协调发展，增加农民收入，日本于1961年制定《农业基本法》，并陆续制定涉及农业产业规划、生产、组织、流通和金融等各方面100多部配套专门法，形成了比较完善的涉农法律体系，有力推动了日本农业现代化进程。

1961年日本《农业基本法》共二十九条，其立法目的为：提高农业生产力，实现农业的现代化和合理化，缩小农业与其他产业之间生产率和从业人员收入的差距。该法规定，国家为实现上述目的，应采取八方面措施：一是针对国民饮食需要的变化（主食需求降低、肉类需求增加）有选择地扩大农业生产；二是通过有效开发利用农地和水资源，提高农业技术、生产率和生产总值；三是通过扩大农业经营规模、集中农地、推进机械化等措施实现农业经营的现代化；四是优化农产品流通和加工，扩大农产品需求；五是弥补农业生产、农业交易中的不利因素，稳定农产品价格，保证农业产业和农民的收入；六是优化农资生产和流通，稳定农资价格；七是培养现代农业管理人员；八是改善农村的交通、卫生、文化环境，提高农业从业者的福利。

《农业基本法》在日本农业现代化进程中发挥了重要作用，到1970年，日本农户收入已高于全国劳动者平均水平，农业生产全面实现机械化、水利化和良种化。但随着日本经济快速增长和产业政策形势变化，《农业基本法》与经济社会发展产生诸多偏差，调整法律被提上议事日程。

一是《农业基本法》政策目标与社会实践脱节。对于《农业基本法》缩小农业与其他产业生产率和收入差距的政策目标：一方面，在日本经济快速增长的背景下，农业与其他产业的生产率仍然存在较大差距，劳动力向其他产业的外流加剧，农业结构改善和自立经营培养没有取得明显进展；另一方面，由于兼职收入的增加，农民和其他产业从业者之间收入差距逐渐消除，但农村人口减少和人口老龄化等问题日趋严重。

二是国际农产品贸易自由化影响。《农业基本法》主张通过价格政策确保农民收入，如依靠价格政策无法实现，则应采取关税和进口配额等措施确保国内农产品竞争力。但随着日本通过工业产品出口成为经济大国，外国强烈要求日本开放农产品市场。1986年开始的乌拉圭回合谈判中，日本决定削减出口补贴，降低关税水平，逐步削减进口配额，降低国内价格支持制度的保护水平。在20世纪80年代后半期的日美农产品交涉中，日本又取消了加工奶酪、果汁、柑橘、牛肉等的进口数量限制。这些变化要求日本适应国内农产品与进口农产品直接竞争的新形势，确立新的农业经营体制和农业结构。

三是公众对农业和农村的期望提高。随着日本经济社会发展，国民不仅期待农业和农村发挥稳定供应优质食品的作用，还期待其在国土和环境保护、良好景观形成、文化传承等方面发挥功能。

基于上述考虑，日本于1999年制定《食物、农业、农村基本法》，废止了实施38年之久的《农业基本法》。

3、1999年《食物、农业、农村基本法》的主要内容

1999年《食物、农业、农村基本法》的立法目的：通过确立食物、农业、农村政策的基本理念以及实现相关理念的基本措施，明确政府职责，促进食物、农业、农村政策的顺利实施，实现国民生活安定和国家经济健康发展。该法分为“总则”“基本政策”“行政机关及相关团体”“食物、农业、农村政策审议会”四章，共四十三条。

3.1 总则

第一章“总则”共十四条，是整部法律的核心，确定了四大基本理念：一是确保食物稳定供给，明确应当长期以合理的价格稳定供应优质粮食，扩大国内农业生产，合理进口、储备粮食，提高农业生产力，全面发展农业、食品工业；二是发挥农业多功能性，即发挥农业在提供粮食、国土资源保护、水源涵养、自然环境保护、良好景观形成和文化传承等方面的功能；三是促进农业可持续发展，确保必要的农田、农业用水等农业资源，稳定农业从业者，因地制宜整合农业资源，建立合理的农业结构，提高农产品附加值，减少农业生产活动对环境的影响，实现农业可持续发展；四是振兴农村，改善农业生产条件和农村生活环境，增进社会福利，实现农村振兴。

四大基本理念具有明确的法律约束力，并非仅为宣示性规定。《食物、农业、农村基本法》规定：国家负有根据四大基本理念综合制定食物、农业、农村相关具体政策并实施的责任和义务；地方公共团体（都道府县）在与国家适当分工基础上，负有根据四大基本理念及辖区内自然、经济、社会等条件制定相关具体政策并实施的责任和义务；农业从业者、食品产业人员在开展农业、食品产业相关活动时，应当努力践行四大基本理念。

3.2 基本政策

第二章“基本政策”共二十二条，是日本农业基本法的主体，主要包括四方面内容。

3.2.1 制定实施《食物、农业、农村发展基本计划》

日本法律的修订程序比较复杂。受此影响，日本《农业基本法》颁布至废止的38年间仅进行了一次修订，导致基本法功能弱化。日本对此进行了反思，认为为了强化农业基本法应对新挑战、解决新问题的能力，在其实施过程中必须定期进行修订。对此，《食物、农业、农村基本法》进行了制度创新，规定由中央政府负责制定《食物、农业、农村发展基本计划》，每五年进行修订。

《食物、农业、农村发展基本计划》的主要内容包括三部分。一是食物、农业、农村相关政策的基本方针。二是食物自给率目标，包括评价食物供给实际情况的热量自给率目标（每人每天消耗的食物热量中，国内食物供给热量所占百分比）、评价农业生产能力的产值自给率目标（每人每天消耗的食物产值中，国内食物产值所占百分比）、评价食物生产潜在能力的食物自给力目标（国内耕地最大程度利用情况下，可为每人每天提供的食物热量值）和米、麦、菜、果、糖、茶、肉等食物品类自给率目标（年消费量中的国产占比），该指标属于指导性而非约束性。三是关于食物、农业、农村的综合性、计划性政策。

3.2.2 确保食物稳定供给

主要包括五方面政策措施。一是完善食物消费相关政策。要求国家强化食品卫生及品质管理，推进食品准确标识，以确保食品安全，并帮助消费者合理选择食品；制定健康饮食指南、普及食品消费知识，以改善食物消费，并促进农业资源的有效利用。二是促进食品产业健康发展。基于食品产业对于食物稳定供应的重要性，要求国家强化食品产业基础，推动其与农业的协调合作，提升流通效率，并兼顾减轻环境负荷和确保资源有效利用。三是管理农产品进出口。要求稳定国内短缺农产品的进口，在进口农产品严重阻碍或可能严重阻碍国内农产品生产时采取调整关税税率等必要措施限制进口；同时，要增强日本农产品的国际竞争力，采取市场调查、信息提供、宣传推广等措施促进农产品出口。四是确保紧急情况下的粮食安全。要求在因歉收、进口中断或其他不可预见的因素导致国内粮食供需严重或长期紧张时，通过增产、限制流通或其他必要措施，保障国民最低限度的粮食供应。五是推进国际合作。为确保世界粮食供需的长期稳定，日本要为发展中国家和地区的农业农村发展提供技术、资金和粮食援助。

3.2.3 实现农业可持续发展

主要包括六方面政策措施。一是建立理想的农业结构。为发展高效稳定的农业经营并使之承担相当份额的农业生产，国家要扩大农业经营规模，振兴家庭经营，推动农业生产经营主体法人化，促进农民合作组织发展。二是强化农业生产基础。国家要确保农地农用，推动农地集中于稳定高效的农业经营主体；加强农业基础设施建设，保护具备良好农耕条件的农地及农业用水。三是培养农业人才。国家要提高农业从业者的技术和经营管理能力，鼓励新从业者学习农业技术及经营管理方法，振兴农业教育，促进妇女、老年农民参与农业经营。四是强化农业技术研发推广。国家要明确农业、食品加工及流通技术的研发目标，加强政府试验研究机构与大学、民间组织的合作，根据地区特点普及农业技术。五是稳定农业经营。国家应采取必要措施使农产品价格适当反映供需形势及品质状况,并减轻农产品价格变动对农业经营的负面影响；促进农业资料生产及流通的合理化，以降低农业经营成本；对灾害造成的农业损失予以合理补偿。六是维持和增进农业的自然循环机能。国家要确保农药及肥料的合理使用，并通过家畜粪污的有效利用提升地力。

3.2.4 振兴农村

主要包括三方面政策措施。一是全面振兴农村。国家要考虑农地和农村其他用地的协调，系统推进农业振兴和农村其他领域的振兴；因地制宜改善农业生产基础，提升农村交通、信息通信、卫生、教育、文化等生活环境及其他福利，建设美丽富饶宜居乡村。二是推进中山间地域振兴。对中山间地域（山区及其周边地区和其他因地理条件恶劣、不利于农业生产经营的地区），国家因地制宜振兴农业和其他产业，扩大就业机会，改善生活环境以促进定居；支持改善农业生产经营不利条件，确保农业生产经营可持续。三是促进城乡交流。为提升国民对农业、农村的了解和关心，政府要采取措施促进城乡交流，如支持市民在农村租种园地，推动城市及周边地区发挥紧邻消费地优势发展面向城市居民的农业生产等。

3.3 行政机关及相关团体

第三章“行政机关及相关团体”共两条。一是健全行政组织。规定国家及地方公共团体（都道府县）在实施食物、农业、农村相关政策时应相互配合，并健全行政组织，努力提高行政效率及透明度。二是重构和发展相关团体。国家应采取必要措施高效重构和发展与食物、农业、农村有关的团体。

3.4 食物、农业、农村政策审议会

第四章“食物、农业、农村政策审议会”共五条，主要规定了日本农林水产省下设的食物、农业、农村政策审议会的组织、权限等内容。审议会委员由农林水产大臣从具备相关知识经验的人中选出，规模为30人以内，均为兼职。审议会主要职责包括两方面：一是根据农林水产大臣或其他有关大臣的咨询，调查和审议与本法实施有关的重要事项并提供意见；二是其他涉农专门法律规定的职责。

新法实施后，日本食物自给率下滑趋势得到控制，1999—2020年保持在39%左右，作为主粮的大米自给率保持在97%以上，基本实现稳定供应目标；水田现代设施装备、旱田灌溉设施装备、高标准农用道路占比和农田水利设施等农业固定资产投资不断提升；农业经营主体不断丰富，法人化农业经营主体数量逐年增长，对促进农业可持续发展发挥了积极作用；持续加大对偏远山区发展的支持力度，农村过疏化和凋敝问题得到一定缓解。但耕地面积连续减少等问题没有得到解决，2023年，日本耕地面积减少到6487.5万亩1亩=1/15公顷，荒废耕地的总面积常年在405万~435万亩，恢复难度不断加大。

4、《食物、农业、农村基本法》本次修改重点

根据日本国会公布的资料，对1999年《食物、农业、农村基本法》进行修订主要基于六个方面的形势变化。一是世界粮食供需形势变化。世界人口的快速增长（由1999年的60亿人提高到2022年的80亿人）导致国际粮食需求增加，但异常天气频发等导致世界范围内粮食供应不稳定。二是国际社会持续关注消除贫困、地球环境保护、经济社会可持续发展。联合国193个成员国在2015年联合国可持续发展峰会上正式通过17个可持续发展目标（SDGS），对农业和食品产业产生深远影响。三是日本经济地位下降。20多年间，日本从世界第二大经济体降为第三大经济体，人均GDP排名由第九下降至第十三，农林水产品净进口份额占比大幅下降，其严重依赖进口的谷物、油料种子、畜产品、肥料和饲料等生产资料的采购竞争日趋激烈，导致其无法轻易从世界各地进口必要的食品和生产资料。此外，日本家庭平均收入大幅下降（1997—2018年下降了约18%），年收入在200万日元以下的家庭比例增加，越来越多的人因经济原因无法获得足够的食物。四是人口减少和老龄化。受此影响，日本食物人均需求和总需求下降，国内食品市场萎缩，食物超市数量减少，“购物困难者”不断增加，食物运输能力也因卡车司机数量不足而下降；同时，国际食品市场呈现扩大趋势，日本食品出口发展态势良好，对农业生产提出新要求。五是农民数量减少和科技发展。农民数量大幅减少背景下，以农业法人为代表的大规模农业经营体经营耕地面积和农产品销售额持续增长。同时，机器人、人工智能、物联网、智慧农业等新技术在农业领域的应用发展势头迅猛。六是农村人口减少、村庄缩小导致对农业的支撑力减退。预计到2050年，日本9人以下的村庄将占有约30万公顷的农田，老龄化率50%以上的村庄将占有约70万公顷的农田，这将对农业排水设施管理、农地维护等由村庄承担的农业活动产生不良影响。

《食物、农业、农村基本法》本次修订后，由四十三条增加到五十六条，主要有四方面修改重点。

4.1  将粮食安全作为农业基本法核心理念

日本农业基本法始终高度重视粮食安全，本次修改进一步强化了确保粮食安全的规定。一是突出保障粮食安全的重要地位。将位于四大基本理念之首的“确保食物稳定供应”调整为“确保粮食安全”。二是拓展粮食安全的内涵。将“粮食安全”界定为“优质食物以合理价格稳定供应，每个公民都可以获得的状态”。在该定义下，“粮食安全”不仅关注国家整体粮食安全（食物供应稳定），还关注个体公民的“粮食安全”（以合理价格稳定获得优质食物）；不仅关注供给侧供应，还关注需求侧满足。三是将粮食相关事项纳入基本计划。在“食物自给率目标”的基础上，明确“粮食安全保障动向相关事项”“粮食安全相关事项的目标”也作为《食物、农业、农村发展基本计划》的法定内容。四是确保食物顺利获取。近年来，日本零售商店和超市数量减少，导致老年人和中山间地域居民出行购物不便加重；食物价格上涨对贫困家庭压力增大，为保障老年人和贫困人口等特定群体获得食物，新增确保食物顺利获取条款，要求国家采取措施提高食物运输能力，鼓励食物捐赠。五是强化农产品和农资进口保障。修改前的农业基本法在进口方面重点防范国外农产品对本国农产品的冲击，此次修改，增加了要求确保国内生产不能满足需要的农产品、肥料及其他农资稳定进口的条款，规定国家要和民间密切合作，采取促进对进口伙伴国投资等措施，推动进口伙伴国多样化。六是促进农产品出口。将“实施对外出口”纳入“确保粮食安全”基本理念并作为重要内容，要求国家培育出口产地，建立出口对象国需求开发支持机制，鼓励由生产到销售各阶段相关人员组成出口团体，并加强出口农产品知识产权保护，就动植物检疫条件等事项与出口对象国进行磋商。七是建立粮食合理价格形成机制。针对粮食生产经营成本持续上涨态势，在“确保粮食安全”基本理念中增设“粮食合理价格”专门条款，规定“合理价格”除要适当反映原法规定的“供需形势及品质状况”外，还要“有利于实现粮食的可持续供给”，考虑食品系统可持续供应食物的合理费用，并促进合理费用的明确化。为此，日本农林水产省组织了“合理价格形成协议会”，组织农民、食品从业者、消费者等交流成本信息，促进包括消费者在内的利益相关者对粮食涨价的理解。

4.2 增加“建立与环境和谐的食物系统”作为新的基本理念

近年来，日本基于多方考虑大力推进农业绿色转型。一方面，根据农林水产省公布的报告，日本全球变暖速度接近全球平均水平的两倍，受高温气候和暴雨、台风等频发影响，出现了作物产量下降、质量下降、渔获量减少等现象，推动农业绿色转型，改善生态环境，对农业自身有十分重要的意义。另一方面，农业在应对气候变化和保护生物多样性等方面的重要性日益得到全球各经济体的重视，发达经济体通过率先提出农业绿色转型的目标并付诸实践，进一步提升了在国际环境治理规则制定中的话语权。如2020年2月，美国农业部率先发布《农业创新议程》（Agricultural Innovation Agenda），制定了到2050年农业生产增长40%、生态足迹（评估并量化人类对自然资源需求、影响的指标）降低50%的目标、；2020年5月，欧盟发布从农场到餐桌战略（Farm to Fork Strategy），计划投入100亿欧元用于打造公平、健康和环保的食物系统，加速推动农业绿色和数字化转型。2020年12月，日本发布《2050年实现碳中和的绿色成长战略》（2050年カーボンニュートラルに伴うグリーン成長戦略），明确了到2050年实现碳中和的目标，并将农业列为14个实现绿色发展的重点产业之一。2021年5月，日本农林水产省针对碳中和目标下的农业绿色发展发布《绿色食物系统战略》（みどりの食料システム戦略）。此次修订农业基本法，对农业绿色发展问题也是予以高度重视。一是新增“建立与环境和谐的食物系统”基本理念。明确“鉴于食物供应的各个环节都会对环境造成负荷，食物系统应通过减少环境负荷来实现与环境的协调”，同时对其他基本理念进行完善，明确在发挥农业多功能性、促进农业可持续发展中，都必须努力减少环境负荷。二是增设促进降低环境负荷专门条款。在原来合理使用农药化肥、有效利用家畜粪污规定的基础上，进一步要求导入有助于降低环境负荷的生产方式。同时规定，为扩大有助于降低环境负荷农产品的流通和消费，国家要确保其顺利流通，并向消费者提供适当信息，开发能掌握及评价环境负担减轻状况的方法。

4.3 明确农业生产发展新方向

日本国内人口在2008年达到顶峰后进入下降阶段，务农人口也加快减少。2000—2023年，日本骨干农业从事者（主要从事自营农业的人）数量从240万人减少到116万人，且老龄化程度严重，其中70岁以上的占58.7%，60岁以下的占20.4%。

在人口总数和农民数量持续“双减少”、老龄化的背景下，日本政府将“提高生产率”“增加附加值”和“减少环境负荷”定位为农业生产发展新方向。据此，《食物、农业、农村基本法》作了相应修订。一是完善“农业可持续发展”基本理念。在该基本理念中，增加“即使在农民数量随人口减少而减少的情况下，也必须发挥好农业的粮食供应功能和多功能性，确保农业可持续发展”的规定。二是鼓励各类主体投身农业。要求国家在建立理想的农业结构时，除培育高效稳定的农业经营主体外，也要推动其他各类农业从业主体开展农业生产活动，以保护作为农业生产基础的农地。在农地向稳定高效的农业经营主体集中的基础上，进一步提出推动农地集团化（“小田变大田”）的要求。三是强化农业法人经营基础。日本农业法人已由2010年的约2.2万家发展到2020年的约3.1万家，修订后的基本法要求提高农业法人管理者的经营能力，改善有利于雇用的工作环境，促进其自有资本的充实。四是促进农业生产性服务组织发展。与中国类似，日本农业生产性服务组织的服务内容不断完善、规模不断扩大，对于农业生产经营的支持作用日益凸显，修订后的基本法增设专门条款，要求促进农业托管、农机租赁、人才派遣、农业经营信息分析及建议等支援农业经营的事业活动。五是利用先进技术等提高生产力。要求国家在农田建设和保护以及农业生产、加工、流通等领域推动先进技术特别是信息通信技术（智慧农业）的应用，加快民间先进技术的研发推广速度，促进省力高产品种的培育和引进；依托先进技术强化食物系统相关主体的信息共享，推进食物系统的数字化。六是提高农产品附加值。要求国家推动引进优良品种，促进创新利用农产品的事业（“六次产业化”），并加强对植物新品种、畜禽遗传资源、地理标志产品和农业技术信息的知识产权保护。七是维护农业经营稳定。增设专条对预防和控制动植物疫病作出规定；针对肥料等农业生产资料基本依赖进口的状况，要求国家对依赖进口的农业生产资料及其原料，要推进国内替代并支持储备；此外，还要求国家采取措施减轻农业生产资料价格波动对农业经营的影响。

4.4 在人口减少背景下维持农村社区

日本农村人口的不断减少，对农业活动产生诸多负面影响。为应对这一局面，日本积极推动通过定居、移居、形成工作关系等方式增加参与农村活动的人口。日本农业基本法修订也作了相应规定。一是完善“振兴农村”基本理念。将“即使在农村人口减少及农村其他形势发生变化的情况下，仍能维持农村地区社会”作为振兴农村的重要目标，要求国家振兴有助于增加农村人口的产业。二是鼓励农民与其他主体的联合活动。从保障农业活动持续和发挥多功能性出发，国家要促进农民及其他与农村有关的人员联合开展有助于保护农田的活动（如疏浚水道、检查设施、维护农业道路等）。三是促进利用农村资源的事业活动。加强农业和其他产业的合作，促进利用农村资源的事业活动（如乡村旅游业），增加农村关联人口。四是改善残疾人参与农业活动的条件。国家要采取措施为残疾人及其他生活上需要支持的人开展农业相关活动创造条件，扩大其就业机会，助力当地农业振兴。五是深化城乡交流。国家要促进农村休闲产业发展，改善环境推动国民在城市和乡村均有居所。六是防止鸟兽伤害。针对环境改善和人口减少带来的鸟兽伤害事件增多问题，规定国家应采取必要措施，防止鸟兽入侵农地。

5、对中国《农业法》修改的启示

综观日本农业基本法修改情况，有以下四点值得中国在修订《农业法》时参考借鉴。

5.1  坚持原则性与约束性、稳定性与适应性相结合

一般而言，基本法容易出现规定虚化、泛化和稳定性有余、适应性不足的问题，但日本农业基本法得益于两点制度设计，较好地解决了这一问题。一是日本农业基本法的条文尽管比较宏观、原则，但对农业农村领域单行立法和政策具有很强的指引、规范作用，相关配套立法和政策应当按照农业基本法规定的原则、方向和重点开展。实际上，一些配套立法和政策往往与农业基本法同步考虑。如本次农业基本法修订后，日本农林水产省即宣布将推进粮食合理性价格形成和土地改良方面的立法，拟于2025年提交国会审议。二是日本在农业基本法中授权中央政府制定《食物、农业、农村发展基本计划》，由政府在农业基本法确定的原则目标下制定具体政策，并要求《食物、农业、农村发展基本计划》每五年修改一次，以与国内情况、国际形势相适应。

在中国《农业法》修订过程中，也应当注意做到原则性与约束性、稳定性与适应性相结合。在修订中，应坚持《农业法》基本法定位，保持规定的原则性，避免与《粮食安全保障法》等专门法律重复；保持框架和基本内容的稳定性，避免因大改而模糊重点焦点。从中长期看，可考虑探索建立定期修改机制，如每五年修订一次，确保《农业法》适应农业农村经济发展需求；同时推动《农业法》与农业农村发展规划贯通协调，以《农业法》明确农业农村经济大政方针，农业农村发展规划则重在以实化、细化的资金和项目安排落实《农业法》确定的各项政策。

5.2  将确保粮食安全作为首要目标并实施量化管理

日本《农业基本法》自1961年出台以来，始终关注和强调粮食安全，制定和调整粮食自给率目标也是《食物、农业、农村发展基本计划》的重头戏。在具体制度上，日本农业基于自身小农户生产特点，通过农业基本法及相关配套立法，在农用地制度、经营体系、农民合作经济组织、农村金融保险体系、农业科技推广、农产品流通等方面均建立了与小农户生产特点相配套的特色制度体系，确保了农业生产效率，为实现粮食安全奠定了基础。日本政府2022年12月出台的《强化粮食安全政策大纲》提出，要从根本上加强粮食安全，摆脱对进口的过度依赖，扩大对外依存度高的小麦、大豆、饲料作物的国内生产。本次修订法律，更是通过明确粮食安全的内涵、将粮食安全事项作为《食物、农业、农村发展基本计划》法定内容、授权政府采取紧急措施保证最低粮食供应等，丰富粮食安全保障的法律、行政手段，向全产业链、全社会释放保障粮食安全的强烈信号。

在党中央、国务院的高度重视和各方面的共同努力下，中国粮食安全得到有效保障，中国人的饭碗牢牢端在自己手上。但国家粮食安全长期受资源环境约束的基本国情没有改变，极端天气和气象灾害对农业生产造成的影响不容忽视，粮食生产竞争力仍有待提高。在加速演进的世界百年未有之大变局下，当前世界各国比以往任何时候都更加重视粮食安全，中国《农业法》修订中也应对粮食安全作进一步强调。一是要强化粮食安全优先导向，将国家粮食安全战略、新粮食安全观以及相关新机制要求写入法律，并作为法律的核心原则之一，贯穿指导农业农村经济各项活动，增强全社会粮食安全意识。二是中国目前主要从粮食产量及进口量角度衡量粮食安全，可以参考日本做法，将食物自给率作为评价粮食安全的重要标准，充实完善食物自给率指标体系，科学确定各类农产品自给率目标，构建配套统计制度，以更直观地反映粮食安全水平，精准制定政策。三是增加保障粮食安全的支撑规定，支持粮食烘干、冷链物流等设施建设，完善县乡村物流配送和农村电商服务网络，促进电商与乡村特色产业、农村寄递物流等融合发展。四是完善农村土地、生产经营、金融保险等制度，推动小农户与现代农业衔接，提高粮食生产能力，将成熟的政策措施上升为法律规范。

5.3  强化农业绿色发展导向

农业绿色、可持续发展已经成为越来越多国家农业政策法律的目标和着力点。日本农业基本法在本次修订前，已将可持续发展作为法律的基本理念之一，强调既要提高农业生产率和农产品附加值，又要减少农业生产活动对环境的影响。本次修法，进一步完善了农业可持续发展的总体要求，并新增了一批支持和促进农业可持续发展的规定。

中国加快建设农业强国，也应强化农业绿色发展导向。建议在《农业法》修订中，一方面，将农业绿色发展作为基本原则，在总则中单设条款强调，并贯穿于农业农村经济工作各领域、全过程；还可考虑在现有“农业资源与农业环境保护”章节基础上，专设“农业绿色发展”一章。另一方面，中国在优化种养结构、推进农业投入品减量增效、培育乡村绿色发展新产业新业态、农业农村减排固碳等方面取得了显著成效，形成了不少政策和实践成果，可将这些政策和实践成果转化为法律规定。

5.4  优先保障农业农村发展要素供给

中国《农业法》虽设有“农业投入与支持保护”专章，但“四个优先”的导向还不够鲜明。建议在本次修订中：一是要在“总则”中对“四个优先”的要求进行强调；二是适应农业高质量发展要求，将高标准农田建设、农业防灾减灾、农业节水、智慧农业等作为农业基础设施建设的重点，加大要素保障力度；三是支持创新发展，明确国家支持依托农业农村特色资源发展生态旅游、民俗文化、休闲观光等新业态，支持农民、返乡入乡人员在乡村创业创新。

（注：受公众号排版限制，文中图表、参考文献等有删减。）

作者

李迎宾 ■ 农业农村部法规司  

冯    慧■ 农业农村部法规司

张国桥■ 农业农村部法规司