■阿地拉・阿不都力米提

党的二十届三中全会提出“完善区域一体化发展机制，构建跨行政区合作发展新机制”“探索区域协同立法”。2022年修改的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和2023年修改的《中华人民共和国立法法》明确规定，省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会，根据区域协同发展的需要，可以开展协同立法，可以建立区域协同立法工作机制。

一、城市群高质量发展中协同立法必要性

（一）经济层面

从制度经济学视角看，城市群内部分割式立法本质上是一种“制度壁垒”，导致区域交易成本显著上升。根据科斯定理，当交易成本不为零时，制度安排将影响资源配置效率。当前，城市群内部分割式的立法与政策差异，造成市场准入标准不一、要素流动受阻，阻碍产业协同发展。例如，各地在招商引资政策、税收优惠等方面的竞争，导致产业重复建设与资源浪费。通过协同立法，可统一市场规则，消除区域间的制度性障碍，使资金、技术、人才等要素在城市群内自由流动，实现产业合理分工与互补，增强区域经济整体竞争力，推动经济高质量发展。

（二）社会层面

城市群社会治理面临“复合相互依赖”的治理困境，传统行政区域化治理模式难以应对跨区域公共问题。协同立法有助于解决城市群内公共服务不均、社会矛盾突出等问题。城市群的发展伴随着人口流动、生态环境治理等诸多社会议题，不同城市的政策与管理方式差异，容易引发资源分配矛盾。协同立法能够建立统一的公共服务标准与社会治理机制，促进教育、医疗、养老等资源的均衡配置，完善跨区域生态环境协同治理体系，保障居民享受公平的公共服务，维护社会稳定和谐，提升城市群居民的生活质量与幸福感。

（三）法治层面

法秩序统一理论要求在特定空间范围内形成协调一致的法律体系，避免规范冲突导致的“法治碎片化”。分散立法导致城市群内法律冲突与空白并存，影响法律的权威性与严肃性。通过协同立法，能够整合各地立法资源，消除法律规定的不一致性，填补区域治理的法律空白，构建科学、统一、协调的区域法律体系，提升区域法治建设水平，为城市群发展提供坚实的法治保障。

二、新疆城市群协同立法存在的挑战与困境

2023年5月，中共新疆维吾尔自治区第十届委员会第八次全体会议提出优化区域经济布局，将新疆十四个地州（市）划分为4个城市群，即乌克昌、北疆、东疆、南疆片区，推动联动发展，以法治思维推进区域发展成为必然要求，而协同立法作为法治保障的关键环节，面临诸多挑战。

（一）地方立法主体协同立法理念薄弱

拥有地方立法权限的设区的市、自治州在生态保护、创新发展等领域立法时，协同立法意识不足。如东疆片区吐鲁番市、哈密市均面临地下水资源匮乏问题，2023年吐鲁番市独立出台《地下水资源保护条例》，却未与哈密市就资源保护、开发利用等开展协同立法，削弱了区域治理合力。在“乌克昌”片区，乌鲁木齐市与昌吉州作为协同发展核心区域，分别制定高新技术产业开发区管理条例，却未从丝绸之路经济带核心区建设角度，制定错位竞争、联动发展的协同规定，难以充分发挥区域优势。

（二）协同立法缺少可依照的立法合作协议

立法工作兼具政治性、法律性与技术性，亟须规范性文件指导。目前，新疆拥有地方立法权限的设区的市、自治州之间尚未签订协同立法合作协议，缺乏明确的协同立法内容、程序、协商及监督机制等依据。新疆缺少此类合作协议，使协同立法难以有序推进。对比豫北5市，其在2021年签订《卫河流域城市人大助力生态环境治理和高质量发展合作协议》，经过两年协作，于2023年同步颁布《卫河保护条例》，实现流域共治。

（三）设区的市、自治州与地区行政公署协同立法问题

依据《中华人民共和国立法法》，新疆5个地区行政公署所属的人大及其常委会无法定地方立法权。虽塔城地区、阿勒泰地区可借助伊犁哈萨克自治州立法权限，将区域治理相关法规提交自治州审议并执行，但喀什地区、和田地区、阿克苏地区只能向自治区人大常委会提请立法，无法参与地州层面的区域协同立法，导致区域协同立法存在参与主体失衡问题，影响协同治理的全面性与有效性。

三、完善城市群协同立法机制，推进区域协同高质量发展

（一）强化协同立法理念，增强区域治理共识

构建常态化培训与交流机制，组织拥有地方立法权的设区的市、自治州的立法工作人员参与专题培训，邀请专家学者解读协同立法对区域发展的战略意义，剖析国内外成功协同立法案例，加深对协同立法重要性的理解。建立区域立法经验交流平台，定期开展立法研讨会，推动各地方立法主体分享生态保护、产业发展等领域的立法思路与实践成果，促进思想碰撞与经验互鉴，增强协同立法意识。同时，将协同立法理念纳入地方政绩考核指标体系，引导地方政府从区域整体利益出发，主动开展协同立法工作，形成区域协同治理合力。

（二）制定协同立法合作协议，规范立法协作流程

参考豫北5市在卫河流域协同立法的成功经验，结合新疆实际情况，由自治区人大常委会牵头，组织各设区的市、自治州协商制定统一的协同立法合作协议。在协议中明确协同立法的适用范围，涵盖生态环境、产业发展、公共服务等重点领域；详细规定协同立法的具体程序，包括立项、起草、审议等环节的协作方式；建立健全协商机制，确定定期协商会议制度，及时解决立法过程中的分歧；构建监督评估机制，对协同立法的执行情况进行跟踪评估，确保立法工作有序推进、协同规定有效落实。

（三）完善立法主体参与机制，平衡区域协同治理

推动立法制度创新，探索赋予部分地区行政公署一定的立法参与权或立法建议权。对于喀什地区、和田地区、阿克苏地区等无法定立法权的地区，可由自治区人大常委会授权，允许其在特定领域参与协同立法的前期调研、草案起草等工作，充分反映地方实际需求与治理诉求。同时，优化伊犁哈萨克自治州与塔城地区、阿勒泰地区的立法协作模式，进一步明确协作细则，提高立法效率与质量。此外，加强自治区人大常委会对区域协同立法的统筹协调，在审议地方性法规时，充分考虑各地区实际情况，促进区域协同立法参与主体的平衡，实现协同治理的全面覆盖。

（作者单位：中共克拉玛依市委员会党校）